2015年3月15日，十二届全国人大三次会议表决通过了关于修改《中华人民共和国立法法》的决定。修改后的《立法法》将“法律规范应当明确、具体，具有针对性和可执行性”作为立法原则写入总则。法律规范的针对性和可执行性既是立法质量的内在要求，也是对立法者立法能力的外在检验。在立法实务中处理好以下几个方面的关系，对提高地方立法的针对性和可执行性具有重要意义。
一、地方立法和国家立法的关系
宪法、法律和行政法规是我国地方立法的源泉，保障宪法、法律和行政法规的实施也是地方立法的根本任务。如果将国家立法比喻为道路系统中的国道、国家高速公路，而地方立法就是省道、一般地方公路、市政道路和城市绿道，它们共同织成一张形态各异、纵横交错的网络，为人们出行提供便利。地方立法的任务就是在国家立法的指引下，将本地区政治、经济和社会生活同国家法律、行政法规连接起来，让社会更加和谐有序。但是在处理地方立法与国家立法的关系时，会遇到许多实际问题。突出表现在地方立法选题难和制度创新难两个方面：
第一，地方立法选题难。全国人大及其常委会制定的现行法律和国务院行政法规已经基本覆盖了我国政治、经济和社会生活的方方面面，而且随着国家立法精细化水平的不断提高，地方立法很难再选那些国家没有立法，或者虽有立法但相对比较原则笼统，给地方地理留下了较大空间的立法项目；同时全国人大和国务院每年都有新的法律、法规草案提交审议，但具体立法进程很难准确把握，有可能会造成地方立法计划与国家立法计划撞车。
第二，地方立法制度创新难。制度创新是立法的灵魂。换句话说，立法就是以国家制度替代民间制度，以新制度替代旧制度。目前我国地方立法制度创新难主要难在两个方面：一是随着国家立法的针对性加强和精细化程度提高，需要地方立法细化的事项越来越少。另一个方面，行政许可法、行政处罚法、行政强制法相关法律等对地方立法设立了比较严格的限制，加上地方立法不涉及机构编制、产品和服务标准、预算科目和统计制度等等，让地方立法在制度创新方面很难真正有所作为。
二难面前如何提高地方立法的针对性和可执行性，可以分别从两个方面入手：一是从地方立法机关的角度来看要抓准地方立法补充、细化和实施国家法律、法规的职能定位，立法不求高大上，可以将立法项目重点放在单项事务立法，即集中针对某个具体问题，甚至是具体机构（如法定机构），也可以针对本行政区域内个别区域的特别事项；在立法形式上，可以以若干规定为主，即便是称作条例，也不求全面系统，七条八条都可以，事情说清楚就可以了。这就像建设市政道路，中后期主要就是打通微循环、搭建高架桥、建绿道等，不论规模大小，解决问题为第一原则。二是从国家制度构建的角度来看，需要对地方立法权的行使在现行法律规定框架内给予积极的引导，必要时就有关问题作出立法解释或者工作解释。其中最迫切的就是如何理解不抵触原则。是不是字面上不同就是相抵触？行政处罚的金额可不可以在一定原则指引下适当突破？地方立法能否设立或者降低一些行政许可的条件？此外，如何建立和完善地方立法的体制机制也需要从国家层面给予指导。因为地方人大的机构职能和资源不能和全国人大比，地方立法机关都面临工作人员少、获取相关立法资料的手段有限、委员和代表的法律素养有限等问题。这些问题中有些可以通过地方的努力得以部分解决，有的需要上级立法机关给予支持和帮助，不能仅仅依靠备案审查这一亡羊补牢的措施。
二、地方立法和国家及地方政策的关系
在我国，法律和政策的关系本来是十分清楚的，国家和地方立法机关将党的路线、方针、政策通过法律程序上升为国家意志和全社会的行为规范，再由国家行政机关和相关组织依法组织实施，政策指明方向，法律指明路径。但在地方治理实践中，常常可以看到一个令人难以理解的现象：地方的政策越来越像法律甚至干脆替代了法律；而立法机关制定的法律则越来越像政策，说得绝对正确，就是不知道该怎么执行。党的十八大提出要实现国家治理体系和治理能力现代化，其中一个重要的标识就是必须让国家法律和其他国家机关的政策性文件各归其位，各自发挥应有的作用。其中，地方立法需要注意以下几个方面的问题：
第一，坚决贯彻党的路线方针政策和决策部署，始终与党中央和本级地方党委的政策性文件要求保持一致，在制定法规时要坚持这一基本原则，同时要根据党和国家的相关政策及时修改、废除已经制定的地方法规；
第二，地方立法除了必要的权利确认等内容之外，不宜简单照搬政策性文件的表述，而是要在地方立法的权限范围内努力解决贯彻实施相关文件中的法律问题，或者是克服现行的某些法律障碍，打通相应的法律通道，或者是为地方政府及有关部门提供法律手段；
第三，慎用鼓励、提倡一类的政策性术语，至少不能让这些条款成为一个地方法规的核心内容，确实需要通过立法鼓励的，应当将鼓励措施具体化，为鼓励的行为设置一定的对价，具体包括提供资金资助或者其他公共资源、提供特别许可、授予法定荣誉称号、豁免一定义务（包括实体义务和程序义务）、提供特别便利等；
第四，加强对政府及有关部门规范性文件的备案审查，对其中限制公民、法人和其他组织合法权益又没有法律依据的及时纠正或者撤销，对于通过政策性文件赋予公民、法人和其他组织权利的，要求政府或者有关门尽快启动立法程序，通过地方立法予以确认和固化，并协调好与其他合法权益之间的关系。
三、地方立法和地方政府自由裁量权的关系
理论界有一种观点，认为立法的主要任务之一就是限制公权力行使。从地方立法的角度来说就是在国家立法的基础上进一步规范地方政府的行为。这一命题在大的方面是成立的，但具体到每一个需要制定的地方立法来说，就需要科学处理好立法与政府自由裁量权之间的关系。
行政自由裁量权是一个客观的、必要的存在，单纯从法学理论上讲有两个理由。一个理由是：立法者的智慧以及法律语言的局限性与纷繁复杂的社会现象之间不可能总是严丝合缝的，需要执法者根据法律精神和实际情况进行认真比对，才能有效实施法律；另一个理由是法律规范的稳定性属性和社会事务的发展变化速度之间必然存在一个时间差，或者说立法总是相对滞后于社会生活，也需要执法者对未变的法律规范和已经改变的社会现实之间做一些必要的校正。
当法律规范越来越细致，行政自由裁量权越来越小时，法律规范本身的针对性和稳定性也会随之削弱，立法机关需要频繁地修改法律以适应实际需要。这样，就会模糊立法和行政之间的界限，立法机关在一定意义上变成了行政机关。当然，当行政自由裁量权过大时，后果也是模糊了立法和行政的界限，不过这一次是行政代替了立法。
在地方立法实践中，有一种倾向是行政自由裁量权太大，使得立法权变成行政权的附属。主要表现有：一是认为划定一些事项地方人大不能制定法规，例如公务员管理、行政机关内部运行程序等；二是涉及行政的地方法规提案权由政府独享，其他人包括人大机关也不能提出设计行政的法规案；三是涉及行政的法规主要内容尤其是重要的制度设计必须得到政府领导甚至是部门领导的同意，否则即使通过了也不会被执行；四是一些对政府提出要求的法规条文缺乏刚性，更像是立法机关的建议。
当然也有另一种倾向，就是行政自由裁量权过小，最典型的就是对违法行为的定额处罚。以定额处罚为例，看起来很美，执法者没有自由裁量权，没有徇私情和寻租的空间，但后果也可能更不公平，更加容易滋生腐败。原因是实际情况千差万别，对某一类违法行为不问青红皂白按一个标准处罚，必然有失公允；另一方面，刻板的处罚标准如果超出合理范围时，当事人会寻求不处罚的结果。此外，随着客观情况的不断变化（如物价因素等），立法机关需要及时修订处罚标准，法律的稳定性、严肃性乃至权威性就会受到影响。
因此，立法和行政自由裁量权之间需要一个合理的平衡。这个合理平衡至少可以包括以下内容：
第一，除了具体行政行为以及法律、行政法规明确规定由地方政府决定的事项外，地方人大在规范地方政府行为的立法方面没有禁区。我们说要将权力关进制度的笼子里，对地方政府而言肯定不能理解只能关进他们自己编制的笼子里。
第二，涉及地方政府行政管理事权的法规案，可以提，其他有立法提案权的主体也可以提，但是政府提案要充分听取社会各方面的意见，其他提案人提出的涉及政府事权的法规议案也应当充分听取政府的意见，适时举行立法听证会是一个比较实用的方法。
第三，对于具体情况比较复杂，很难在法规条文中详细规定，或者一些时效性比较强的措施，可以授权政府或者主管部门制定具体实施办法，人大可以对这些具体办法实施备案审查。
第四，实行行政违法情况通报和责任追究制度，对于拒不执行法律、法规规定的行政机关以及相关责任人员建立负面清单，人大可以依照监督法的相关规定实施监督。
四、地方立法与地方改革创新的关系
党的十八届四中全会决定提出：要实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。这为正确处理地方立法和改革的关系指明了方向。通过立法促进改革、引领改革和保障改革，不仅仅是全面深化改革的需要，也是进一步完善国家治理体系、提升国家治理能力的需要。但在地方立法的实践中，立法和改革决策脱节、立法滞后改革、地方政府违法改革的现象仍然比较普遍。
造成地方立法和改革决策脱节的主要原因，除了地方政府官员的法律意识淡薄、依法改革的观念还没有真正形成共识之外，还有以下一些因素：第一，许多改革是自上而下，即改革决策形成于国务院及其各部委，地方政府只是执行，如果改革决策不符合地方立法机关以往制定的地方法规，往往没有留出足够的时间和空间给地方消化处理，甚至谁都不关心这里存在违法的问题，以至于改革措施已经推行数年，与此相冲突的地方法规还没有修改或者废除，认为造成改革与立法相矛盾；第二，即使是地方政府自主推行的改革措施，许多属于关门改革，有的考虑到时效性、保密性等，不愿意将改革决策纳入立法程序；第三，有的地方政府和部门为了政绩名声而改革，为改革而改革，专挑哪些争论较小、阻力较小的领域改革，而对那些重点、热点、难点中硬骨头绕着走，也就不需要惊动立法机关。
因此，正确处理好立法与改革的关系，首先要解决认识问题，其次要解决改革方式方法问题。党的十八届三中全会全面部署各项改革，其中既有自上而下的改革也有自下而上的改革，有的兼而有之。从改革的重点领域来看，多是些涉及国计民生的难点、热点，改革正式进入深水区，地方政府面临的也都是些硬骨头。一方面需要发动社会各界积极参与讨论，广泛凝聚共识，使改革举措有较强的民意基础，地方人大的立法程序可以也应当成为凝聚社会共识最好的平台。另一方面，今后的改革措施很难做到皆大欢喜，必定会遭受某些方面的反对甚至抵制，改革措施的推行除了要依靠地方政府的行政权威之外，还需要人大的制度权威和法律权威，将改革融入地方立法程序，通过地方法规推进改革措施，成为一个必然的选择。
实现立法和改革决策的合理衔接需要把握好以下五个方面：
第一，立法要抓大事。改革涉及各个部门、各个领域以及各个层级的工作，由于立法的局限性，不可将地方所有改革都通过立法来推进，还是要抓大事，抓热点、难点，啃硬骨头。
第二，涉及改革的立法更要广泛听取各方面的意见，尤其是要给那些平时没有发言机会的单位和个人创造表达诉求的机会，达到尽可能兼顾各方面利益、广泛凝集共识的目的。
第三，加强立法调研论证，发挥地方立法的创新优势，发挥立法的引领作用，要在法规条文的细节中处处体现改革精神和方向，通过各种制度设计细节实现改革的目标。
第四，加强立法机关和地方改革主管们的联系、协调，建立常态化的协调工作机制，共同协商通过立法推进改革的具体项目和措施。
第五，建立改革与立法后评估机制，由立法机关和相关主管部门组织或者委托专业机构对通过立法推进改革的效果进行分析评估，总结经验教训，不断改进。
五、公权力与私权利的关系
全心全意为人民服务是党和国家机关的根本宗旨，落实在法治建设领域就是要积极保障和促进公民、法人和其他组织的各项合法权益。地方立法在维护和促进公民、法人和其他组织合法权益方面，要在国家法律、行政法规框架内多做加法，少做减法。总的原则应当是努力保持公权力和私权利之间的合理平衡，以及保障公权力在为大多数人服务的同时不损害其他人的合法权益。如果不得不对公民、法人和其他组织的正当权益进行必要的限制，必须提供充分、及时、有效的救济手段。
地方立法中容易出现四种倾向：一是在关注公共利益时忽视了对少数利益群体合法权益的保护，例如限制养犬的规定可能过多考虑了不养犬人的感受而对养犬人设置了过多的不合理限制；二是通过立法强化行政管理权力的同时，有意无意削弱甚至损害了公民、法人的正当权益，例如为了便于行政机关开展工作而为公民、法人行使合法权益设置不必要的门槛和限制；三是通过立法直接介入公民、法人的私权利，而忽略了相应的一些权利保护原则，例如不重视个人隐私权，将一些道德问题上升为法律问题等；四是地方保护主义，限制非本地公民、法人和其他组织的合法权益。地方立法如果疏于对私权利的保护，很可能造成地方公权力和私权利之间的严重失衡，这对于社会的健康发展是不利的。
之所以一些地方立法疏于对私权利的保护，主要原因首先是认识问题。许多人认为，人民政府既然是为人民服务的，没有必要的手段和权威就不能有效运作，因此强化政府职权和权威大方向总是正确的。他们没有认识到，行政机关的权威高低最终取决于行政机关的作为与人民群众利益的一致性的多与少。也有许多人认为多数人的利益比少数人的利益重要，当多数人的利益和少数人的利益发生冲突时，要重点维护多数人的利益。他们没有认识到，多数与少数永远是相对的、流动的，在今天你是多数，明天你可能就是少数。忽视少数人正当权益的必然后果就是回归丛林法则，也就是没有任何固定的规则。
其次，地方人大常委会委员组成人员和立法机关工作人员对于法律规范和道德规范的区别以及各自调整的社会关系的范围认识不统一，对于行业自律、基层群众自治和政府社会管理职责的边界认识不统一。法律和道德都是调整一定的社会关系，政府和社会组织也都履行一些社会管理职能，他们是互相补充、互相促进的关系，在一定范围内各自独立依法开展活动，互不干涉，没有绝对的主从关系。
此外，地方立法疏于对私权利的保护还有一个原因重要就是立法机制和立法技术的缺陷。一方面立法机关可能听不到那些应当受到关注和保护的利益群体的声音，或者误以为他们没有不同意见；另一方面立法机关听到的最大的声音、最强的声音其实并不是代表民意的大多数。例如就限制摩托车行使规定的立法公开征求意见，可能反对该项立法的声音最大甚至形成一边倒的现象，因为拥有摩托车的车主对此反应必然比没有摩托车的强烈，没有摩托车的人认为这事与我无关，很可能就不出声。
地方立法要正确处理好公权力与私权利的关系，需要注意以下几个问题：
第一，立法本身要强化权利意识，要真正将保障和促进公民、法人的合法权益作为地方立法的出发点和落脚点。
第二，坚持有限政府的治理理念，严格区分国家行政机关职权的职能和边界，在起草和审议相关法规时要确认某项社会事务属于地方政府的事权范围。特别是在推行行政体制改革的实践中，根据党的十八大以及十八届三中、四中全会精神，研究确定那些是需要由公民、法人依法自主处理的事项，那些是需要逐步简政放权的事项。
第三，审慎把握法律和道德之间的关系，凡可以通过道德规范调整或者行业自律、基层群众自治形式化解的矛盾和纠纷，尽可能减少国家机关的干预。例如家庭矛盾的处理，尽管道德问题和法律问题可能纠缠在一起，但在立法层面还是应当区分哪些是法律问题，哪些是道德问题。
第四，积极支持工青妇、行业协会、居（村）民委员会和其他社会组织依法开展自我管理和自我服务，在国家法律、行政法规规定框架内，努力通过地方立法为他们依法履行职能创造条件。
第五，立法涉及减损公民、法人和其他组织合法权益的，应当同时建立和完善补偿和救济机制。
第六，不断完善立法机制和立法技术，充分听取利益各方的意见和诉求。
