目前，上海市的产业园区数量接近百家，其中近三成为镇级园区，大多位于郊区，在现代化产业体系的建设中往往处于中下游的产业链位置。镇级工业园区是现代镇级产业的主要载体。然而，不少园区却面临着发展定位不清晰、产业能级低、土地利用效率低等严峻挑战。当前亟需加快推动这类园区的整合提升和管理赋能，全面激发园区转型升级动力。
为此，我们在2024年5月至10月期间开展多次调研走访和专题研讨，了解上海镇级园区的现状，分析其面临的瓶颈，就转型发展路径提出相关建议。
上海镇级园区发展的潜力与瓶颈并存
自1958年起，上海郊区的乡镇工业迅速发展，特别是在20世纪80年代，涌现出2万多家布点分散且规模较小的乡镇企业。然而，整体上，郊区的综合发展能力仍显不足，难以跟上工业经济快速发展的步伐。1995年，市委市政府提出“工业向园区集中”的方针，推动了郊区城乡一体化发展。但如今，因土地权属和企业意愿等因素的限制，郊区依然存在大量粗放、低效的土地使用情况。在我们调研的镇级园区中，超过六成的园区反映了这一问题。
与此同时，上海的城乡关系过于紧密，特别是在资源配置方面的控制过强，未能充分发挥资源的属性。具体表现为建设用地与新型产业的融合度不高，工业用地的集中利用率也不理想。
现在，上海高水平工业园区的集聚效应日益凸现，而拉低整体水平的工业用地，主要集中于近郊及远郊地区。以2022年为例，当时上海高水平工业园区土地产值约为85.48亿元/平方公里，而大多数郊区却远未达到此水平，如奉贤区（56.42亿元/平方公里）、金山区（54.09亿元/平方公里）等。
镇级园区转型面临五重难题
基于近半年的调研和访谈，我们梳理出上海镇级园区当前面临的5个发展难题：
周边地区要素吸引力上升，园区留企难
上海的郊区正受到市区及江浙地区的双重夹击。在创新方面，许多科技公司将研发部门从郊区迁往市区；在制造领域，许多企业选择搬迁至苏州、嘉兴等地。镇级园区产业能级低，经济贡献主要来自一些传统的低端制造业，虽然抛弃这些企业可惜，但由于发展方向与园区的产业定位不匹配，继续保留也难以为继。
土地资源问题频发，二次开发难
上海镇级园区的土地收储成本普遍偏高，许多园区的开发时间较早，土地权限和利益权属不清，导致协调成本和难度增大。访谈中，一些园区提到受工业用地基准地价和出让年限调整的影响，存量土地持有人的“留地搏利”预期提高，导致土地收储及其二次开发成本不断上升。此外，镇级园区的空间承载力有限，一些园区甚至面临无证无地的困境，从而无法进行环评。
园区运营服务水平不足，招商引资难
镇级园区在招商引资方面普遍面临较大压力，进展缓慢。企业对园区的需求已从单一的成本政策，转向全生命周期的需求，既包括公共设施服务的配套，也对园区在金融、科技等方面的运营管理提出了更高要求。然而，镇级园区在软环境支撑不足，服务能级难以满足企业的要求。
产业赛道分布多且散乱，转型升级难
镇级园区的产业布局往往缺乏前瞻性，规划实施性较差。调研显示，许多园区的企业发展水平参差不齐，传统产业和高能级产业均有涉及，但很零散，产业链不成规模。由于缺乏专业招商团队，产业链上下游难以衔接，又导致同质化竞争严重，阻碍了园区转型步伐。
政策机制尚不完善，资源价值发挥难
当前，上海的人才引进机制和福利政策对镇级园区的支持效果不佳，导致企业在招聘人才方面困难重重。同时，镇级园区多为集体单位运营，产业投资容错空间不足，自身品牌影响力也难以吸引社会资本参与。此外，还有部分园区的地块被划分为战略留白区，土地资源价值暂时搁浅。
借鉴成熟园区模式，探索特色定位与资源整合
自2017年起，国内各级政府高度重视小微园区的转型升级，已探索出多种成熟模式。首先是“一区多园”模式，通过整合新建和现有园区，实现资源优化和空间整合，有效提升了基础设施建设和产业布局的统筹能力。其次是跨园区合作，通过资源互补和管理经验共享，实现了互利共赢，以苏州宿迁工业园和上海漕河泾开发区盐城工业园为代表，在强弱联合的机制下推动管理提升。与此同时，还有一些园区选择自我创新，结合自身特点和政策导向探索独特的发展路径。例如，上海老港化工工业区就借助双碳战略机遇，将原垃圾填埋场转型为了“生态环保基地”。
结合调研发现，我们认为上海镇级园区应更加强调可持续发展的原则，注重协同与整合。具体建议如下：
市级层面：完善体制机制，强化统筹引导
上海市级政府应发挥主导作用，统筹安排，推动国家级园区与镇级园区的产业协同发展，形成“强扶弱”“大带小”的托管发展模式。
具体来说，一方面，应充分发挥临港新片区、张江高新区等国家级园区的品牌、制度与管理优势，作为区域产业战略高地，利用委托管理、股权合作等方式，扶持镇级园区的转型发展。另一方面，按照“一区多园、一套班子”的改革方向，推动镇级园区精简管理机构，集中编制资源支持产业发展和招商引资的核心任务。同时，需明确政府与园区运营主体的职责分工，给予一定资金支持，激发园区平台的主观能动性与自主发展能力。
区级层面：强化园区差异化定位，促进整合提升
建议区级层面开展深入排查，协助镇级园区进一步明确产业细分领域，优化园区定位。特别是在重点产业方面进行新一轮摸底，理清产业布局，推动区内优势互补、合作共赢。建立产业园区信息共享平台，整合各园区企业信息和技术需求数据，提升合作效率。妥善处理整合后的园区和乡镇之间的利益分配，在规划、融资、招商上实行统一管理，但在项目落地、建设和资金投入上赋予园区自主权。同时，尊重镇级园区的发展意愿，因其产业方向具有独特性，区政府在项目引进、环评准入等方面应灵活协调。
园区层面：摸清家底，把握机会窗口
上海镇级园区产业布局较分散，需要进一步走访摸排，梳理园区现状，明确自身优势与定位，如新兴产业培育、产业链配套、腾退集聚、产业转移承接、助力农村共富等。以此为基础，积极改造传统产业，巩固优势产业，逐步形成特色。在市区产业发展大局中，镇级园区还需主动承接高能级园区的资源溢出，优化产业布局与营商环境。同时，积极响应绿色发展机遇窗口，具备相关产业基础的镇级园区可尝试绿色转型。
（本文作者张旭敏系上海市开发区协会政策研究专委会干事，蒲雅丽系上海市开发区协会政策研究专委会总干事，张腾飞系上海市开发区协会副秘书长）
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