非物质文化遗产法律保护应处理好三大关系
——以《青海省非物质文化遗产条例》为例
非物质文化遗产是历史的见证，是增强民族凝聚力、铸牢中华民族共同体意识的重要纽带，是经济社会发展的重要文化资源。非物质文化遗产法律保护必须处理好三大关系：政府主导和社会参与的关系，协调非遗代表性项目、代表性传承人保护与文化生态整体保护的关系，传承发展与合理利用的关系。
近年来，为更好地保护与传承非遗，弘扬中华优秀传统文化，我国不断加强非遗保护立法。国家层面，2005年印发的《国务院关于加强文化遗产保护的通知》明确，非物质文化遗产保护要贯彻“保护为主、抢救第一、合理利用、传承发展”的方针。2011年开始施行的《中华人民共和国非物质文化遗产法》明确，国家对非物质文化遗产采取认定、记录、建档等措施予以保存，对体现中华民族优秀传统文化，具有历史、文学、艺术、科学价值的非物质文化遗产采取传承、传播等措施予以保护。2019年文化和旅游部通过《国家级非物质文化遗产代表性传承人认定与管理办法》，激励国家级非物质文化遗产代表性传承人进一步做好传承工作，着力培养好传承人，一代一代接下来、传下去。从地方层面看，我国各省、自治区、直辖市积极开展非遗保护地方立法，比如青海省于2006年12月印发《关于进一步加强青海省文化遗产保护的实施意见》，于2018年2月起施行《青海省非物质文化遗产保护办法》，于2021年12月1日正式实施《青海省非物质文化遗产条例》（以下简称《条例》）。
协调政府主导和社会参与的关系
在非遗保护中，政府主导和社会参与缺一不可，二者相互作用，应该形成合力。同时，政府要积极创设社会参与非遗保护的制度与条件。
非遗法律保护必须细化行政主体的责任。比如《条例》第七条规定了县级以上人民政府文化和旅游主管部门作为非遗保护主管部门的具体责任，对县级以上人民政府其他有关部门保护非遗的责任进行细致规定，明确了乡镇人民政府、街道办事处在非遗保护上的责任，解决了非遗保护“最后一公里”的问题。
《条例》规定，政府应建立非遗代表性项目评估制度和退出机制，县级以上文旅部门应当建立代表性项目保护工作评估制度，定期对本级代表性项目保护情况进行评估，并向社会公开评估结果。同时，规定了代表性项目退出制度，对代表性项目失传或者不能以活态形式存续的，要求文旅部门及时组织记录该项目的核心内容和独到技艺，并经专家评审委员会评审论证确实无法存续的，报请政府批准后，将该项目退出本级代表性项目名录。
政府应切实履行非遗调查、保管责任。《条例》规定了政府作为非物质文化遗产调查主体时，文旅部门和其他有关部门要运用图片、文字、录音、录像等方式，对非物质文化遗产进行真实、全面和系统的认定、记录、建档，建立非物质文化遗产数据库，并妥善保存相关实物和资料。
政府必须落实社会广泛参与非遗保护的制度与条件。在非遗的保护传承中，政府要尊重人民群众的主体地位，调动各类社会主体积极性，不断增强人民群众参与非遗保护的文化自觉。比如《条例》规定了公民、法人和其他组织参与非遗保护的方式，包括提供非遗的线索和资料、提出代表性项目名录的建议、推荐代表性传承人、鼓励中小学和高等院校开展非遗的保护、宣传和传承等活动。
协调非遗代表性项目、代表性传承人保护与文化生态整体保护的关系
非遗传承以传承人为载体，而传承人又生活于特定的文化生态之中。因此，非遗保护应坚持非遗代表性项目、代表性传承人保护与文化生态整体保护协调统一。非遗立法既要保护非遗代表性项目、代表性传承人保护，也要从整体上保护非遗赖以存活的文化生态整体。
《条例》第三章对代表性项目名录认定的标准、主体、程序、方式等进行了详细规定，还规定了代表性传承人保护制度。比如《条例》第三十一条规定：“本省行政区域内传承实绩突出，并且在全省享有较高知名度的传承人，经代表性项目所在地项目保护单位及文化和旅游主管部门同意，可以跨地域申报代表性传承人。”这有助于减少申请人的申报成本，也体现了立法便民的原则。《条例》打破代表性传承人“终身制”，建立了严格的传承人认定和退出机制、代表性传承人的动态管理制度以及不履行法律义务的代表性传承人的退出机制等。这有助于激发代表性传承人更好地履行传承义务，促进非遗传承和发展。
笔者认为，非遗保护中，政府应树立系统性、整体性思维，建立文化生态保护区，进行文化生态整体保护。文化生态保护区，不仅强调保护非遗本身，还要对非遗传承、存续所依附的环境进行保护。2010年印发的《文化部关于加强国家级文化生态保护区建设的指导意见》和2019年实施的《国家级文化生态保护区建设管理办法》均强调要将非遗及其得以孕育、滋养的人文环境加以整体性保护。其中，《国家级文化生态保护区管理办法》第四条明确，国家级文化生态保护区建设应坚持保护优先、整体保护、见人见物见生活的理念，既保护非物质文化遗产，也保护孕育发展非物质文化遗产的人文环境和自然环境，实现“遗产丰富、氛围浓厚、特色鲜明、民众受益”的目标。
协调传承发展与合理利用的关系
非遗保护传承要协调好传承发展与合理利用的关系。非物质文化遗产保护，要在非遗保护真实性、完整性、活态性基础上，对其进行合理利用，实现非遗资源的创造性转化和创新性发展，实现非遗保护与社会经济融合发展。比如《条例》第四十五条规定，县级以上人民政府应当合理利用非物质文化遗产资源，开发青海特色的文化产品和服务，打造唐卡、格萨尔、花儿等具有区域和民族特色的文化品牌；第四十六条规定，县级以上人民政府应当根据需要，对具有市场需求与开发潜力的传统手工技艺、美术、传统医药等代表性项目实行生产性保护，引导、扶持生产性示范基地建设。相关媒体报道显示，近年来，青海省着力促进非遗保护与经济社会融合发展，推动非遗保护传承与发展现代服务业、乡村文化振兴相结合，将青海独特的非遗资源转化为具有地方特色的优质产品和服务，加大对传统刺绣类项目的挖掘整理，提升打造了“青绣”等品牌。
非遗保护传承要协调好传承发展与合理利用的关系，促进非物质文化遗产的“生产性保护”，处理好传承和利用，继承与创新的关系。推进非遗的创造性转化和创新性发展，赋予其新的表现形式和时代意义，使非遗在现代社会焕发出新的活力。
非遗保护要严格遵循相关法律法规，规范行政主体责任，鼓励社会参与，建立文化生态保护区，以实现文化生态整体保护。各地区也可以结合实际情况，因地制宜，推进“非遗在社区”“非遗在乡镇”，建设非遗特色村镇、街区，对非遗法律保护地方实践进行有益探索，使我国非遗保护事业更上一层楼。
（作者单位：兰州理工大学法学院）
